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關(guān)于《江西省森林條例（草案）》的審查報(bào)告
【發(fā)布日期】20061228
【法規(guī)名稱】關(guān)于《江西省森林條例（草案）》的審查報(bào)告
【時(shí)效性】有效
【頒布時(shí)間】20061121
【法規(guī)分類】立法背景資料
【法規(guī)全文】——2006年11月21日在江西省第十屆人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議上
省人大農(nóng)業(yè)和農(nóng)村委員會(huì)副主任委員 黃耀春
主任、各位副主任、秘書(shū)長(zhǎng)、各位委員：
省人大農(nóng)業(yè)和農(nóng)村委員會(huì)于2006年11月20日召開(kāi)委員會(huì)全體會(huì)議，就省人民政府提請(qǐng)省人大常委會(huì)審議的《江西省森林條例（草案）》（以下簡(jiǎn)稱草案）進(jìn)行了初步審議。為做好審查工作，農(nóng)委提前介入草案的起草調(diào)研工作，于今年3月會(huì)同省林業(yè)廳赴廣東、海南用了半個(gè)月時(shí)間考察發(fā)達(dá)省份林業(yè)地方立法的經(jīng)驗(yàn)和做法。7月初會(huì)同省林業(yè)廳就草案草稿分組赴上饒市、玉山、萬(wàn)年、鄱陽(yáng)縣和撫州市，樂(lè)安、崇仁、宜黃縣；10月中旬再次分組赴寧都、于都、石城、靖安縣和袁州區(qū)，進(jìn)行調(diào)研論證，認(rèn)真收集基層的意見(jiàn)。10月27日下午，還召集省林業(yè)廳機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)處室和直屬站、所共15個(gè)有關(guān)單位負(fù)責(zé)人參加的座談會(huì)，征求對(duì)草案草稿的意見(jiàn)。下面，我受省人大農(nóng)委的委托，就草案提出如下審查意見(jiàn)：
森林是生態(tài)建設(shè)的主體。林業(yè)是一項(xiàng)重要的公益事業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展中有著十分重要的作用。1984年《中華人民共和國(guó)森林法》、 2000年國(guó)務(wù)院《森林法實(shí)施條例》的先后頒布施行和我省相繼出臺(tái)的義務(wù)植樹(shù)、森林防火、林木種苗管理、森林資源轉(zhuǎn)讓、古樹(shù)名木保護(hù)等地方性法規(guī)，為江西林業(yè)的發(fā)展提供了法律保障。
江西山區(qū)、丘陵面積大，林業(yè)用地占全省國(guó)土面積的2/3，全省2/3的縣是山區(qū)縣,2/3的人口在山區(qū)。改革開(kāi)放以來(lái)，省委、省政府先后組織實(shí)施了“滅荒造林”、“在山上再造一個(gè)江西”和“跨世紀(jì)綠色工程”等林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。特別是1998年以來(lái)，國(guó)家實(shí)施積極的財(cái)政政策，啟動(dòng)了長(zhǎng)江防護(hù)林、退耕還林工程等一批國(guó)債項(xiàng)目，有力地推動(dòng)了我省林業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了森林面積、蓄積量“雙增長(zhǎng)”，森林覆蓋率達(dá)到60.05％，居全國(guó)前列，生態(tài)狀況顯著改善。商品林業(yè)基地建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，林業(yè)產(chǎn)業(yè)逐步壯大，林業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較快。林業(yè)在維護(hù)生態(tài)安全、調(diào)整農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大城鄉(xiāng)就業(yè)、增加農(nóng)民收入等方面發(fā)揮了重要作用。
隨著改革開(kāi)放的進(jìn)一步深入，特別是近幾年，我省在林業(yè)稅費(fèi)改革、森林分類經(jīng)營(yíng)、生態(tài)公益林保護(hù)和林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革等方面加大了步伐，成績(jī)是顯著的。農(nóng)委認(rèn)為：林權(quán)制度改革在我省的全面推開(kāi)，林業(yè)的現(xiàn)狀發(fā)生了深刻變化。同時(shí)，也為林業(yè)地方立法拓展了空間。林權(quán)制度改革出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，亟待新的法律、法規(guī)予以調(diào)整和規(guī)范。而國(guó)家森林法的修訂有一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程。為保障我省林業(yè)健康、持續(xù)發(fā)展，適時(shí)制定本省森林條例十分必要。省人民政府提請(qǐng)審議的草案基本成熟，符合我省的實(shí)際情況，具有一定的可操作性，同意將該草案提請(qǐng)本次常委會(huì)會(huì)議審議。同時(shí)，對(duì)草案提出以下修改意見(jiàn)：
一、關(guān)于總則
綜合各方面意見(jiàn)，建議在草案總則中增加或充實(shí)以下三方面內(nèi)容。
1.草案第四條第二款將“森林覆蓋率、森林蓄積量、植樹(shù)造林、森林防火”作為各級(jí)政府任期內(nèi)目標(biāo)責(zé)任制的主要指標(biāo)。我們認(rèn)為，例舉不夠全面，實(shí)施中容易產(chǎn)生歧義。建議增加：“林地保護(hù)、森林病蟲(chóng)害防治、野生動(dòng)植物保護(hù)”三項(xiàng)指標(biāo)。
2.林業(yè)是一項(xiàng)重要的公益事業(yè)。許多內(nèi)容如公益林保護(hù)、森林防火、森林病蟲(chóng)害防治、基層林業(yè)工作站建設(shè)等，如果沒(méi)有各級(jí)政府財(cái)力保障，這些工作將處在“巧婦難為”的兩難境地，實(shí)現(xiàn)“綠色生態(tài)江西”的目標(biāo)將是“紙上談兵”。2003年中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》明確指出：“要把公益林業(yè)建設(shè)、管理和重大林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資納入各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算，并予以優(yōu)先安排。”2004年省委省政府《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》也指出：“各級(jí)林業(yè)主管部門(mén)及其事業(yè)單位的行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)，必須納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，確保及時(shí)足額撥給。”“加大對(duì)公益林業(yè)建設(shè)和林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，確保森林防火、森林病蟲(chóng)害防治、林地和野生動(dòng)植物保護(hù)、林業(yè)科研和技術(shù)推廣等經(jīng)費(fèi)納入各級(jí)政府公共財(cái)政預(yù)算，并優(yōu)先安排。”據(jù)此，建議在草案第四條增加一款：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)逐年增加用于林業(yè)的發(fā)展資金，并將公益林補(bǔ)償、森林防火、森林病蟲(chóng)害防治、林地和野生動(dòng)植物保護(hù)、林業(yè)科技推廣等經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算。”同時(shí)，在草案第五條增加一款：“各級(jí)林業(yè)主管部門(mén)及其事業(yè)單位的行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算。”
3.林業(yè)工作涉及面廣，意義重大，建議在草案總則最后增加一條關(guān)于表彰獎(jiǎng)勵(lì)的內(nèi)容：“對(duì)在林業(yè)工作中作出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)予以表彰、獎(jiǎng)勵(lì)。”
二、關(guān)于林地管理
草案第十五條對(duì)林地管理作了規(guī)范，但內(nèi)容顯得單薄、抽象，不便操作。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的地方林地管理不夠規(guī)范，隨意改變林地用途的現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生。根據(jù)中央《決定》精神和各地實(shí)際，林地管理實(shí)行“用途管制、總量控制”制度。因此，建議將草案第十五條修改為：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)林地管理，嚴(yán)格實(shí)施林地用途管制，建立林地總量控制制度，采取措施穩(wěn)定林地面積。
縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同國(guó)土資源等有關(guān)部門(mén)編制林地保護(hù)利用規(guī)劃，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。
使用林地的單位和個(gè)人，必須按照縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)的林地保護(hù)利用規(guī)劃使用林地。未經(jīng)批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得擅自改變林地用途。”
三、關(guān)于征、占用林地補(bǔ)償
鑒于目前國(guó)家尚未出臺(tái)統(tǒng)一的征、占用林地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。有的兄弟省、市均在相關(guān)地方法規(guī)中明確了自己的標(biāo)準(zhǔn)。從目前全省實(shí)際情況看，由于缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，有的地方侵害林農(nóng)權(quán)益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，也是造成上訪的因素之一，不利于和諧社會(huì)建設(shè)。因此，有必要對(duì)全省征、占用林地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出統(tǒng)一規(guī)范。建議在草案第十六條增加一款；“建立占用、征用林地補(bǔ)償制度。具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省人民政府林業(yè)、國(guó)土、財(cái)政和價(jià)格主管部門(mén)擬訂，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。”
四、關(guān)于應(yīng)對(duì)重大森林植物疫情
隨著國(guó)外有害生物的傳入，森林安全和健康問(wèn)題受到嚴(yán)重威脅。近年我省贛州、九江、吉安等地先后發(fā)生松材線蟲(chóng)疫病，且有蔓延擴(kuò)大之勢(shì)。為防止疫情蔓延，強(qiáng)化發(fā)生重大疫情時(shí)的應(yīng)對(duì)措施，根據(jù)國(guó)務(wù)院《森林植物檢疫條例》第五條規(guī)定，建議在草案第十九條增加如下內(nèi)容：“發(fā)生重大疫情時(shí)，經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)可以設(shè)立臨時(shí)性森林植物檢疫檢查站，防止疫情擴(kuò)散蔓延。”
五、關(guān)于加大金融對(duì)林業(yè)的支持力度
由于林業(yè)周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大，又是社會(huì)公益性事業(yè)，僅靠國(guó)家的有限投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了社會(huì)對(duì)林業(yè)和生態(tài)產(chǎn)品的巨大需求。特別是我省林業(yè)用地面積大，山區(qū)群眾比重大，林業(yè)是山區(qū)農(nóng)民致富奔小康的重要支柱。我省林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的改革，較好地解決了長(zhǎng)期以來(lái)林業(yè)產(chǎn)權(quán)不清，利益不直接的問(wèn)題，激活了林業(yè)發(fā)展?jié)摿Γ瑥V大林農(nóng)對(duì)林業(yè)更為重視和珍惜，林業(yè)已成為其致富的重要手段。雖然近幾年國(guó)家加大了對(duì)林業(yè)的投入力度，但林農(nóng)發(fā)展林業(yè)的資金瓶頸一直沒(méi)有得到有效破解，擔(dān)保制度未建立，林農(nóng)貸款難的狀況，極大地制約了林農(nóng)發(fā)展林業(yè)的積極性。借鑒福建和浙江等兄弟省、市的做法，以及我省個(gè)別縣市的嘗試經(jīng)驗(yàn)，建立林權(quán)證抵押貸款和林業(yè)擔(dān)保制度勢(shì)在必行，且國(guó)家《擔(dān)保法》和相關(guān)政策對(duì)此也有規(guī)定。因此，建議將草案第二十條修改為：“有林業(yè)地區(qū)可以依法開(kāi)展林權(quán)抵押貸款，建立林業(yè)擔(dān)保制度和森林保險(xiǎn)制度，開(kāi)展森林火災(zāi)等相關(guān)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，提高林業(yè)經(jīng)營(yíng)者抵御森林火災(zāi)、森林病蟲(chóng)害以及其他自然災(zāi)害的能力。”
六、關(guān)于森林資源的保護(hù)和利用
草案第三章專門(mén)規(guī)范了森林保護(hù)，保護(hù)的手段是疏堵并舉。由于森林資源是可再生資源，解決好利用問(wèn)題既有效地保護(hù)了森林資源，又能促進(jìn)林業(yè)發(fā)展。目前資源利用一是產(chǎn)業(yè)，二是群眾燒柴。盡管我省目前森林資源比較豐富，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，產(chǎn)業(yè)資源消耗量大、產(chǎn)品附加值低，有必要對(duì)林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展作出相應(yīng)的規(guī)定。同時(shí)，解決好長(zhǎng)期困擾林業(yè)發(fā)展的“保護(hù)和利用”的矛盾，符合建設(shè)環(huán)境友好型和資源節(jié)約型社會(huì)的必要要求。因此，建議在草案第三章增加以下內(nèi)容：“縣級(jí)以上人民政府及其林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)資源條件、市場(chǎng)需要和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，鼓勵(lì)對(duì)森林資源進(jìn)行綜合利用，提高森林資源綜合利用率，引導(dǎo)林業(yè)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。
各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)群眾營(yíng)造薪炭林，改灶節(jié)柴，發(fā)展沼氣，改善農(nóng)村燃料結(jié)構(gòu)。”
七、關(guān)于木材經(jīng)營(yíng)（加工）許可
草案第四十條對(duì)木材經(jīng)營(yíng)（加工）許可作出了由省林業(yè)主管部門(mén)進(jìn)行審批的規(guī)定。調(diào)研中各地對(duì)此反映強(qiáng)烈，普遍認(rèn)為將木材經(jīng)營(yíng)（加工）許可由省級(jí)林業(yè)主管部門(mén)審批卡得太死，不符合我省實(shí)際。經(jīng)營(yíng)木材由省審批，既增加了行政許可相對(duì)人的成本，又不符合行政審批便民的要求，同時(shí)也會(huì)阻礙我省林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。農(nóng)委認(rèn)為，木材經(jīng)營(yíng)加工既是提高林業(yè)產(chǎn)值的重要途徑，又是消耗森林資源的直接形式，必須切實(shí)規(guī)范木材經(jīng)營(yíng)加工企業(yè)的管理。一方面，加大對(duì)現(xiàn)有企業(yè)的清理整頓力度，對(duì)規(guī)模小、資源消耗量大、污染嚴(yán)重的企業(yè)要關(guān)停并轉(zhuǎn)，集中資源優(yōu)勢(shì)扶持龍頭企業(yè)做大做強(qiáng)；另一方面，對(duì)新設(shè)立木材加工企業(yè)要設(shè)置必要的審批條件，其中對(duì)毛竹資源的開(kāi)發(fā)利用，要盡量放寬政策，擴(kuò)大基層的審批權(quán)；對(duì)消耗闊葉樹(shù)的企業(yè)，必須嚴(yán)格控制，審批權(quán)一律上收到省級(jí)林業(yè)主管部門(mén)；對(duì)消耗杉木、松木的加工企業(yè)，要根據(jù)資源消耗規(guī)模進(jìn)行界定，凡規(guī)模較大的必須報(bào)省級(jí)林業(yè)部門(mén)審批。為此，建議將草案第四十條修改為：“縣級(jí)人民政府林業(yè)主管部門(mén)在受理木材經(jīng)營(yíng)許可申請(qǐng)后，按下列規(guī)定辦理：
（一）年加工消耗毛竹10萬(wàn)根以下的，依法直接作出行政許可決定，并書(shū)面通知申請(qǐng)人；
（二）年加工消耗非闊葉樹(shù)5000立方米以下、毛竹10萬(wàn)根以上30萬(wàn)根以下的，報(bào)設(shè)區(qū)市人民政府林業(yè)主管部門(mén)依法直接作出行政許可決定，并書(shū)面通知申請(qǐng)人；
（三）年加工消耗闊葉樹(shù)或者非闊葉樹(shù)5000立方米以上、毛竹30萬(wàn)根以上的，逐級(jí)報(bào)省人民政府林業(yè)主管部門(mén)審批，依法作出行政許可決定，并書(shū)面通知申請(qǐng)人。
各級(jí)人民政府林業(yè)主管部門(mén)對(duì)受理的木材經(jīng)營(yíng)許可申請(qǐng)、應(yīng)當(dāng)在不超過(guò)15個(gè)工作日內(nèi)作出行政許可決定。”
八、關(guān)于木材檢查
目前，我省森林資源保護(hù)的壓力較大，突出表現(xiàn)在木材流通領(lǐng)域。無(wú)證運(yùn)輸、違法運(yùn)輸現(xiàn)象較為普遍，雖然全省各級(jí)林業(yè)主管部門(mén)加大了行政執(zhí)法力度，但由于我省交通事業(yè)發(fā)展速度快，尤其是高速公路和農(nóng)村“村村通”工程，道路四通八達(dá)，僅靠原來(lái)固定的木材檢查站已遠(yuǎn)不能適應(yīng)社會(huì)及道路交通變化的需要，且站址調(diào)整又不能及時(shí)跟上。今年，省森林公安局在省境內(nèi)高速公路部分出口處，分別進(jìn)行了6次（每次12小時(shí)）突擊檢查，共查出無(wú)證、違法運(yùn)輸木材車(chē)輛230輛，木材4989立方米“。據(jù)測(cè)算，平均每12小時(shí)就有831立方米無(wú)證、違法木材通過(guò)高速公路流出江西，嚴(yán)重危害著我省森林資源安全。為保護(hù)來(lái)之不易的生態(tài)建設(shè)成果，借鑒浙江、湖南等兄弟省的做法，建議在草案第四十三條前面增加“木材檢查實(shí)行固定檢查與流動(dòng)檢查相結(jié)合的方式”的內(nèi)容；同時(shí)，在本條增加一款“省人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)道路變化狀況，適時(shí)調(diào)整木材檢查站站址”。
九、關(guān)于農(nóng)村家庭承包山的流轉(zhuǎn)
《江西省森林資源轉(zhuǎn)讓條例》對(duì)目前森林資源流轉(zhuǎn)起到了較好的規(guī)范作用。由于林改，絕大多數(shù)集體山林分包到戶后流轉(zhuǎn)較為頻繁，有的還不夠規(guī)范。究其原因，是《江西省森林資源轉(zhuǎn)讓條例》對(duì)農(nóng)民承包山的流轉(zhuǎn)只作了一些原則性規(guī)定。為了確保林農(nóng)利益不受損害，根據(jù)我省林改試點(diǎn)縣、市的經(jīng)驗(yàn)，建議在草案第四十七條增加以下內(nèi)容：“縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)林權(quán)管理工作，引導(dǎo)和支持家庭承包山在林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易中心依法流轉(zhuǎn)。”
十、關(guān)于松林采脂
松林資源占我省森林資源的比重較大，松樹(shù)也是我省主要樹(shù)種之一。加強(qiáng)對(duì)松林資源管理，規(guī)范松林采脂行為，有助于保護(hù)松林資源，促進(jìn)我省林業(yè)健康發(fā)展。目前我省對(duì)松林資源管理缺乏有效手段，特別是違規(guī)采割松脂現(xiàn)象較為普遍，對(duì)松林資源破壞非常嚴(yán)重，基層對(duì)此反映強(qiáng)烈。主要原因是由于國(guó)家森林法及國(guó)務(wù)院《實(shí)施條例》對(duì)松樹(shù)采割缺乏較為明確具體的規(guī)定。草案第二十四條已將“違反操作技術(shù)規(guī)程采割松脂”作為禁止性行為，但未設(shè)處罰。為此，建議在草案法律責(zé)任中增加一條：“違反本條例規(guī)定采割松脂的，由縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)責(zé)令停止違法行為，沒(méi)收非法采脂和違法所得，并可處非法采脂價(jià)值1倍以上3倍以下的罰款。”
此外，草案中其他一般性意見(jiàn)和文字用語(yǔ)修改意見(jiàn)就不一一贅述。
以上報(bào)告，請(qǐng)予審議。
【法規(guī)名稱】關(guān)于《江西省森林條例（草案）》的審查報(bào)告
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【頒布時(shí)間】20061121
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【法規(guī)全文】——2006年11月21日在江西省第十屆人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議上
省人大農(nóng)業(yè)和農(nóng)村委員會(huì)副主任委員 黃耀春
主任、各位副主任、秘書(shū)長(zhǎng)、各位委員：
省人大農(nóng)業(yè)和農(nóng)村委員會(huì)于2006年11月20日召開(kāi)委員會(huì)全體會(huì)議，就省人民政府提請(qǐng)省人大常委會(huì)審議的《江西省森林條例（草案）》（以下簡(jiǎn)稱草案）進(jìn)行了初步審議。為做好審查工作，農(nóng)委提前介入草案的起草調(diào)研工作，于今年3月會(huì)同省林業(yè)廳赴廣東、海南用了半個(gè)月時(shí)間考察發(fā)達(dá)省份林業(yè)地方立法的經(jīng)驗(yàn)和做法。7月初會(huì)同省林業(yè)廳就草案草稿分組赴上饒市、玉山、萬(wàn)年、鄱陽(yáng)縣和撫州市，樂(lè)安、崇仁、宜黃縣；10月中旬再次分組赴寧都、于都、石城、靖安縣和袁州區(qū)，進(jìn)行調(diào)研論證，認(rèn)真收集基層的意見(jiàn)。10月27日下午，還召集省林業(yè)廳機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)處室和直屬站、所共15個(gè)有關(guān)單位負(fù)責(zé)人參加的座談會(huì)，征求對(duì)草案草稿的意見(jiàn)。下面，我受省人大農(nóng)委的委托，就草案提出如下審查意見(jiàn)：
森林是生態(tài)建設(shè)的主體。林業(yè)是一項(xiàng)重要的公益事業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展中有著十分重要的作用。1984年《中華人民共和國(guó)森林法》、 2000年國(guó)務(wù)院《森林法實(shí)施條例》的先后頒布施行和我省相繼出臺(tái)的義務(wù)植樹(shù)、森林防火、林木種苗管理、森林資源轉(zhuǎn)讓、古樹(shù)名木保護(hù)等地方性法規(guī)，為江西林業(yè)的發(fā)展提供了法律保障。
江西山區(qū)、丘陵面積大，林業(yè)用地占全省國(guó)土面積的2/3，全省2/3的縣是山區(qū)縣,2/3的人口在山區(qū)。改革開(kāi)放以來(lái)，省委、省政府先后組織實(shí)施了“滅荒造林”、“在山上再造一個(gè)江西”和“跨世紀(jì)綠色工程”等林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。特別是1998年以來(lái)，國(guó)家實(shí)施積極的財(cái)政政策，啟動(dòng)了長(zhǎng)江防護(hù)林、退耕還林工程等一批國(guó)債項(xiàng)目，有力地推動(dòng)了我省林業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了森林面積、蓄積量“雙增長(zhǎng)”，森林覆蓋率達(dá)到60.05％，居全國(guó)前列，生態(tài)狀況顯著改善。商品林業(yè)基地建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，林業(yè)產(chǎn)業(yè)逐步壯大，林業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較快。林業(yè)在維護(hù)生態(tài)安全、調(diào)整農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大城鄉(xiāng)就業(yè)、增加農(nóng)民收入等方面發(fā)揮了重要作用。
隨著改革開(kāi)放的進(jìn)一步深入，特別是近幾年，我省在林業(yè)稅費(fèi)改革、森林分類經(jīng)營(yíng)、生態(tài)公益林保護(hù)和林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革等方面加大了步伐，成績(jī)是顯著的。農(nóng)委認(rèn)為：林權(quán)制度改革在我省的全面推開(kāi)，林業(yè)的現(xiàn)狀發(fā)生了深刻變化。同時(shí)，也為林業(yè)地方立法拓展了空間。林權(quán)制度改革出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，亟待新的法律、法規(guī)予以調(diào)整和規(guī)范。而國(guó)家森林法的修訂有一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程。為保障我省林業(yè)健康、持續(xù)發(fā)展，適時(shí)制定本省森林條例十分必要。省人民政府提請(qǐng)審議的草案基本成熟，符合我省的實(shí)際情況，具有一定的可操作性，同意將該草案提請(qǐng)本次常委會(huì)會(huì)議審議。同時(shí)，對(duì)草案提出以下修改意見(jiàn)：
一、關(guān)于總則
綜合各方面意見(jiàn)，建議在草案總則中增加或充實(shí)以下三方面內(nèi)容。
1.草案第四條第二款將“森林覆蓋率、森林蓄積量、植樹(shù)造林、森林防火”作為各級(jí)政府任期內(nèi)目標(biāo)責(zé)任制的主要指標(biāo)。我們認(rèn)為，例舉不夠全面，實(shí)施中容易產(chǎn)生歧義。建議增加：“林地保護(hù)、森林病蟲(chóng)害防治、野生動(dòng)植物保護(hù)”三項(xiàng)指標(biāo)。
2.林業(yè)是一項(xiàng)重要的公益事業(yè)。許多內(nèi)容如公益林保護(hù)、森林防火、森林病蟲(chóng)害防治、基層林業(yè)工作站建設(shè)等，如果沒(méi)有各級(jí)政府財(cái)力保障，這些工作將處在“巧婦難為”的兩難境地，實(shí)現(xiàn)“綠色生態(tài)江西”的目標(biāo)將是“紙上談兵”。2003年中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》明確指出：“要把公益林業(yè)建設(shè)、管理和重大林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資納入各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算，并予以優(yōu)先安排。”2004年省委省政府《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》也指出：“各級(jí)林業(yè)主管部門(mén)及其事業(yè)單位的行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)，必須納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，確保及時(shí)足額撥給。”“加大對(duì)公益林業(yè)建設(shè)和林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，確保森林防火、森林病蟲(chóng)害防治、林地和野生動(dòng)植物保護(hù)、林業(yè)科研和技術(shù)推廣等經(jīng)費(fèi)納入各級(jí)政府公共財(cái)政預(yù)算，并優(yōu)先安排。”據(jù)此，建議在草案第四條增加一款：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)逐年增加用于林業(yè)的發(fā)展資金，并將公益林補(bǔ)償、森林防火、森林病蟲(chóng)害防治、林地和野生動(dòng)植物保護(hù)、林業(yè)科技推廣等經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算。”同時(shí)，在草案第五條增加一款：“各級(jí)林業(yè)主管部門(mén)及其事業(yè)單位的行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算。”
3.林業(yè)工作涉及面廣，意義重大，建議在草案總則最后增加一條關(guān)于表彰獎(jiǎng)勵(lì)的內(nèi)容：“對(duì)在林業(yè)工作中作出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)予以表彰、獎(jiǎng)勵(lì)。”
二、關(guān)于林地管理
草案第十五條對(duì)林地管理作了規(guī)范，但內(nèi)容顯得單薄、抽象，不便操作。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的地方林地管理不夠規(guī)范，隨意改變林地用途的現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生。根據(jù)中央《決定》精神和各地實(shí)際，林地管理實(shí)行“用途管制、總量控制”制度。因此，建議將草案第十五條修改為：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)林地管理，嚴(yán)格實(shí)施林地用途管制，建立林地總量控制制度，采取措施穩(wěn)定林地面積。
縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同國(guó)土資源等有關(guān)部門(mén)編制林地保護(hù)利用規(guī)劃，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。
使用林地的單位和個(gè)人，必須按照縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)的林地保護(hù)利用規(guī)劃使用林地。未經(jīng)批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得擅自改變林地用途。”
三、關(guān)于征、占用林地補(bǔ)償
鑒于目前國(guó)家尚未出臺(tái)統(tǒng)一的征、占用林地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。有的兄弟省、市均在相關(guān)地方法規(guī)中明確了自己的標(biāo)準(zhǔn)。從目前全省實(shí)際情況看，由于缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，有的地方侵害林農(nóng)權(quán)益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，也是造成上訪的因素之一，不利于和諧社會(huì)建設(shè)。因此，有必要對(duì)全省征、占用林地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出統(tǒng)一規(guī)范。建議在草案第十六條增加一款；“建立占用、征用林地補(bǔ)償制度。具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省人民政府林業(yè)、國(guó)土、財(cái)政和價(jià)格主管部門(mén)擬訂，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。”
四、關(guān)于應(yīng)對(duì)重大森林植物疫情
隨著國(guó)外有害生物的傳入，森林安全和健康問(wèn)題受到嚴(yán)重威脅。近年我省贛州、九江、吉安等地先后發(fā)生松材線蟲(chóng)疫病，且有蔓延擴(kuò)大之勢(shì)。為防止疫情蔓延，強(qiáng)化發(fā)生重大疫情時(shí)的應(yīng)對(duì)措施，根據(jù)國(guó)務(wù)院《森林植物檢疫條例》第五條規(guī)定，建議在草案第十九條增加如下內(nèi)容：“發(fā)生重大疫情時(shí)，經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)可以設(shè)立臨時(shí)性森林植物檢疫檢查站，防止疫情擴(kuò)散蔓延。”
五、關(guān)于加大金融對(duì)林業(yè)的支持力度
由于林業(yè)周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大，又是社會(huì)公益性事業(yè)，僅靠國(guó)家的有限投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了社會(huì)對(duì)林業(yè)和生態(tài)產(chǎn)品的巨大需求。特別是我省林業(yè)用地面積大，山區(qū)群眾比重大，林業(yè)是山區(qū)農(nóng)民致富奔小康的重要支柱。我省林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的改革，較好地解決了長(zhǎng)期以來(lái)林業(yè)產(chǎn)權(quán)不清，利益不直接的問(wèn)題，激活了林業(yè)發(fā)展?jié)摿Γ瑥V大林農(nóng)對(duì)林業(yè)更為重視和珍惜，林業(yè)已成為其致富的重要手段。雖然近幾年國(guó)家加大了對(duì)林業(yè)的投入力度，但林農(nóng)發(fā)展林業(yè)的資金瓶頸一直沒(méi)有得到有效破解，擔(dān)保制度未建立，林農(nóng)貸款難的狀況，極大地制約了林農(nóng)發(fā)展林業(yè)的積極性。借鑒福建和浙江等兄弟省、市的做法，以及我省個(gè)別縣市的嘗試經(jīng)驗(yàn)，建立林權(quán)證抵押貸款和林業(yè)擔(dān)保制度勢(shì)在必行，且國(guó)家《擔(dān)保法》和相關(guān)政策對(duì)此也有規(guī)定。因此，建議將草案第二十條修改為：“有林業(yè)地區(qū)可以依法開(kāi)展林權(quán)抵押貸款，建立林業(yè)擔(dān)保制度和森林保險(xiǎn)制度，開(kāi)展森林火災(zāi)等相關(guān)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，提高林業(yè)經(jīng)營(yíng)者抵御森林火災(zāi)、森林病蟲(chóng)害以及其他自然災(zāi)害的能力。”
六、關(guān)于森林資源的保護(hù)和利用
草案第三章專門(mén)規(guī)范了森林保護(hù)，保護(hù)的手段是疏堵并舉。由于森林資源是可再生資源，解決好利用問(wèn)題既有效地保護(hù)了森林資源，又能促進(jìn)林業(yè)發(fā)展。目前資源利用一是產(chǎn)業(yè)，二是群眾燒柴。盡管我省目前森林資源比較豐富，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，產(chǎn)業(yè)資源消耗量大、產(chǎn)品附加值低，有必要對(duì)林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展作出相應(yīng)的規(guī)定。同時(shí)，解決好長(zhǎng)期困擾林業(yè)發(fā)展的“保護(hù)和利用”的矛盾，符合建設(shè)環(huán)境友好型和資源節(jié)約型社會(huì)的必要要求。因此，建議在草案第三章增加以下內(nèi)容：“縣級(jí)以上人民政府及其林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)資源條件、市場(chǎng)需要和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，鼓勵(lì)對(duì)森林資源進(jìn)行綜合利用，提高森林資源綜合利用率，引導(dǎo)林業(yè)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。
各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)群眾營(yíng)造薪炭林，改灶節(jié)柴，發(fā)展沼氣，改善農(nóng)村燃料結(jié)構(gòu)。”
七、關(guān)于木材經(jīng)營(yíng)（加工）許可
草案第四十條對(duì)木材經(jīng)營(yíng)（加工）許可作出了由省林業(yè)主管部門(mén)進(jìn)行審批的規(guī)定。調(diào)研中各地對(duì)此反映強(qiáng)烈，普遍認(rèn)為將木材經(jīng)營(yíng)（加工）許可由省級(jí)林業(yè)主管部門(mén)審批卡得太死，不符合我省實(shí)際。經(jīng)營(yíng)木材由省審批，既增加了行政許可相對(duì)人的成本，又不符合行政審批便民的要求，同時(shí)也會(huì)阻礙我省林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。農(nóng)委認(rèn)為，木材經(jīng)營(yíng)加工既是提高林業(yè)產(chǎn)值的重要途徑，又是消耗森林資源的直接形式，必須切實(shí)規(guī)范木材經(jīng)營(yíng)加工企業(yè)的管理。一方面，加大對(duì)現(xiàn)有企業(yè)的清理整頓力度，對(duì)規(guī)模小、資源消耗量大、污染嚴(yán)重的企業(yè)要關(guān)停并轉(zhuǎn)，集中資源優(yōu)勢(shì)扶持龍頭企業(yè)做大做強(qiáng)；另一方面，對(duì)新設(shè)立木材加工企業(yè)要設(shè)置必要的審批條件，其中對(duì)毛竹資源的開(kāi)發(fā)利用，要盡量放寬政策，擴(kuò)大基層的審批權(quán)；對(duì)消耗闊葉樹(shù)的企業(yè)，必須嚴(yán)格控制，審批權(quán)一律上收到省級(jí)林業(yè)主管部門(mén)；對(duì)消耗杉木、松木的加工企業(yè)，要根據(jù)資源消耗規(guī)模進(jìn)行界定，凡規(guī)模較大的必須報(bào)省級(jí)林業(yè)部門(mén)審批。為此，建議將草案第四十條修改為：“縣級(jí)人民政府林業(yè)主管部門(mén)在受理木材經(jīng)營(yíng)許可申請(qǐng)后，按下列規(guī)定辦理：
（一）年加工消耗毛竹10萬(wàn)根以下的，依法直接作出行政許可決定，并書(shū)面通知申請(qǐng)人；
（二）年加工消耗非闊葉樹(shù)5000立方米以下、毛竹10萬(wàn)根以上30萬(wàn)根以下的，報(bào)設(shè)區(qū)市人民政府林業(yè)主管部門(mén)依法直接作出行政許可決定，并書(shū)面通知申請(qǐng)人；
（三）年加工消耗闊葉樹(shù)或者非闊葉樹(shù)5000立方米以上、毛竹30萬(wàn)根以上的，逐級(jí)報(bào)省人民政府林業(yè)主管部門(mén)審批，依法作出行政許可決定，并書(shū)面通知申請(qǐng)人。
各級(jí)人民政府林業(yè)主管部門(mén)對(duì)受理的木材經(jīng)營(yíng)許可申請(qǐng)、應(yīng)當(dāng)在不超過(guò)15個(gè)工作日內(nèi)作出行政許可決定。”
八、關(guān)于木材檢查
目前，我省森林資源保護(hù)的壓力較大，突出表現(xiàn)在木材流通領(lǐng)域。無(wú)證運(yùn)輸、違法運(yùn)輸現(xiàn)象較為普遍，雖然全省各級(jí)林業(yè)主管部門(mén)加大了行政執(zhí)法力度，但由于我省交通事業(yè)發(fā)展速度快，尤其是高速公路和農(nóng)村“村村通”工程，道路四通八達(dá)，僅靠原來(lái)固定的木材檢查站已遠(yuǎn)不能適應(yīng)社會(huì)及道路交通變化的需要，且站址調(diào)整又不能及時(shí)跟上。今年，省森林公安局在省境內(nèi)高速公路部分出口處，分別進(jìn)行了6次（每次12小時(shí)）突擊檢查，共查出無(wú)證、違法運(yùn)輸木材車(chē)輛230輛，木材4989立方米“。據(jù)測(cè)算，平均每12小時(shí)就有831立方米無(wú)證、違法木材通過(guò)高速公路流出江西，嚴(yán)重危害著我省森林資源安全。為保護(hù)來(lái)之不易的生態(tài)建設(shè)成果，借鑒浙江、湖南等兄弟省的做法，建議在草案第四十三條前面增加“木材檢查實(shí)行固定檢查與流動(dòng)檢查相結(jié)合的方式”的內(nèi)容；同時(shí)，在本條增加一款“省人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)道路變化狀況，適時(shí)調(diào)整木材檢查站站址”。
九、關(guān)于農(nóng)村家庭承包山的流轉(zhuǎn)
《江西省森林資源轉(zhuǎn)讓條例》對(duì)目前森林資源流轉(zhuǎn)起到了較好的規(guī)范作用。由于林改，絕大多數(shù)集體山林分包到戶后流轉(zhuǎn)較為頻繁，有的還不夠規(guī)范。究其原因，是《江西省森林資源轉(zhuǎn)讓條例》對(duì)農(nóng)民承包山的流轉(zhuǎn)只作了一些原則性規(guī)定。為了確保林農(nóng)利益不受損害，根據(jù)我省林改試點(diǎn)縣、市的經(jīng)驗(yàn)，建議在草案第四十七條增加以下內(nèi)容：“縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)林權(quán)管理工作，引導(dǎo)和支持家庭承包山在林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易中心依法流轉(zhuǎn)。”
十、關(guān)于松林采脂
松林資源占我省森林資源的比重較大，松樹(shù)也是我省主要樹(shù)種之一。加強(qiáng)對(duì)松林資源管理，規(guī)范松林采脂行為，有助于保護(hù)松林資源，促進(jìn)我省林業(yè)健康發(fā)展。目前我省對(duì)松林資源管理缺乏有效手段，特別是違規(guī)采割松脂現(xiàn)象較為普遍，對(duì)松林資源破壞非常嚴(yán)重，基層對(duì)此反映強(qiáng)烈。主要原因是由于國(guó)家森林法及國(guó)務(wù)院《實(shí)施條例》對(duì)松樹(shù)采割缺乏較為明確具體的規(guī)定。草案第二十四條已將“違反操作技術(shù)規(guī)程采割松脂”作為禁止性行為，但未設(shè)處罰。為此，建議在草案法律責(zé)任中增加一條：“違反本條例規(guī)定采割松脂的，由縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)責(zé)令停止違法行為，沒(méi)收非法采脂和違法所得，并可處非法采脂價(jià)值1倍以上3倍以下的罰款。”
此外，草案中其他一般性意見(jiàn)和文字用語(yǔ)修改意見(jiàn)就不一一贅述。
以上報(bào)告，請(qǐng)予審議。
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