國家公園應該怎么建

——國家發(fā)改委負責人答記者問

云南香格里拉普達措國家公園 丁文東攝/光明圖片

9月26日，《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》）正式對外發(fā)布。
建立國家公園體制有著怎樣的目的和要求？統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制具有怎樣的特征？國家公園的全民公益性如何體現(xiàn)？就此，記者采訪了國家發(fā)改委有關負責人。
加強自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護
記者：我國為什么要建立國家公園體制，其根本目的是什么？
答：新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產保護事業(yè)快速發(fā)展，取得了顯著成績，建立了自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、自然文化遺產、森林公園、地質公園等多種類型保護地，基本覆蓋了我國絕大多數(shù)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產資源。但同時，我們也看到，各類自然保護地建設管理還缺乏科學完整的技術規(guī)范體系，保護對象、目標和要求還沒有科學的區(qū)分標準，同一個自然保護區(qū)部門割裂、多頭管理、碎片化現(xiàn)象還普遍存在，社會公益屬性和公共管理職責不夠明確，土地及相關資源產權不清晰，保護管理效能不高，盲目建設和過度開發(fā)現(xiàn)象時有發(fā)生。
因此，我國建立國家公園體制的根本目的，就是以加強自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護為基礎，以實現(xiàn)國家所有、全民共享、世代傳承為目標，理順管理體制，創(chuàng)新運營機制，健全法治保障，強化監(jiān)督管理，構建統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制，建立分類科學、保護有力的自然保護地體系。
記者：近年來，“國家公園”成為一個熱門詞匯，很多地方都有建設國家公園的想法，“國家公園”的定位到底是什么？
答：《總體方案》明確，國家公園是指由國家批準設立并主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現(xiàn)自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。國家公園是我國自然保護地的最重要類型之一，屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國生態(tài)保護紅線區(qū)域管控范圍，實行最嚴格的保護。除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生活生產設施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外，禁止其他開發(fā)建設活動。與一般的自然保護地相比，國家公園的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產更具有國家代表性和典型性，面積更大，生態(tài)系統(tǒng)更完整，保護更嚴格，管理層級更高。
國家公園體制將從四方面實現(xiàn)突破
記者：統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制的核心是什么？
答：針對我國自然保護地管理存在的突出問題，要在統(tǒng)一事權分級管理、強化自然生態(tài)系統(tǒng)保護、促進社區(qū)協(xié)調發(fā)展、完善法律制度等4個方面取得實質性突破，大膽創(chuàng)新，補齊制度短板。
一是以自然資源資產產權制度為基礎，建立統(tǒng)一事權、分級管理體系。《總體方案》提出，要整合相關自然保護地管理職能，由一個部門統(tǒng)一行使國家公園自然保護地管理職責。部分國家公園由中央政府直接行使所有權，其他的由省級政府代理行使，條件成熟時，逐步過渡到國家公園內全民所有的自然資源資產所有權由中央政府直接行使。
二是以系統(tǒng)保護理論為指導，強化自然生態(tài)系統(tǒng)保護管理。編制國家公園總體規(guī)劃及專項規(guī)劃，合理劃定功能分區(qū)，實行差別化保護管理。建立國家公園管理機構自然生態(tài)系統(tǒng)保護成效考核評估制度，對領導干部實行自然資源資產離任審計和生態(tài)環(huán)境損害責任追究制。
三是以社區(qū)協(xié)調發(fā)展制度為依托，推動實現(xiàn)人與自然和諧共生。明確國家公園區(qū)域內居民的生產生活邊界，相關配套設施建設要符合國家公園總體規(guī)劃和管理要求，周邊社區(qū)建設要與國家公園整體保護目標相協(xié)調。建立健全國家公園生態(tài)保護補償政策，加強生態(tài)保護補償效益評估，完善生態(tài)保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制。引導當?shù)鼐用瘛＜覍W者、企業(yè)、社會組織等積極參與國家公園建設管理各環(huán)節(jié)和各領域。
四是以國家公園立法為基礎，保障國家公園體制改革順利推進。在明確國家公園與其他類型自然保護地關系的基礎上，研究制定有關國家公園的法律法規(guī)，明確國家公園功能定位、保護目標、管理原則，確定國家公園管理主體，合理劃定中央與地方職責，研究出臺國家公園特許經營等配套法規(guī)，做好現(xiàn)行法律法規(guī)的銜接修訂工作。
國家公園應著力突出公益屬性
記者：國家公園強調的全民公益性如何體現(xiàn)，在中國建設國家公園，如何處理好與當?shù)鼐用竦年P系？
答：國家公園的全民公益性，主要體現(xiàn)在共有共建共享。目前我國很多自然保護地存在集體土地占比較高的情況，必須按照法定條件和程序逐步減少國家公園范圍內集體土地，提高全民所有自然資源資產的比例，或采取多種措施對集體所有土地等自然資源實行統(tǒng)一的用途管制。
國家公園應著力突出公益屬性，在有效保護前提下，為公眾提供科普教育游憩的機會。要加大生態(tài)保護及相關設施的投入，不斷提高生態(tài)服務和科普教育游憩服務的水平，為國民提供更多機會親近自然、了解歷史、領略祖國大好河山和深厚歷史文化底蘊，進而增強保護自然的自覺意識，促進生態(tài)文明建設。
要妥善處理好自然生態(tài)系統(tǒng)保護管理與當?shù)厣鐓^(qū)居民的關系，實現(xiàn)保護與發(fā)展和諧統(tǒng)一。要合理劃定功能分區(qū)，重點保護區(qū)域內居民要逐步實施生態(tài)移民搬遷，集體土地在充分征求其所有權人、承包權人意見基礎上，優(yōu)先通過租賃、置換等方式規(guī)范流轉，由國家公園管理機構統(tǒng)一管理。其他區(qū)域內居民根據(jù)實際情況，實施生態(tài)移民搬遷或實行相對集中居住，集體土地可通過合作協(xié)議等方式實現(xiàn)統(tǒng)一有效管理。
要建立健全森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等領域生態(tài)保護補償機制，加大重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付力度，健全國家公園生態(tài)保護補償政策。鼓勵受益地區(qū)與國家公園所在地區(qū)通過資金補償?shù)确绞浇M向補償關系，鼓勵設立生態(tài)管護公益崗位，吸收當?shù)鼐用駞⑴c國家公園保護管理和自然環(huán)境教育。此外，還要完善社區(qū)參與機制，引導當?shù)鼐用駞⑴c國家公園的設立、建設、運行、管理、監(jiān)督，鼓勵設立生態(tài)管護公益崗位，吸收當?shù)鼐用駞⑴c國家公園保護管理和自然環(huán)境教育。（記者 李慧）